22 de febrero de 2017

EL GASTO PÚBLICO EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES




"No es función del Estado perseguir el lucro ni crear la riqueza"
Maurice Hauriou


Históricamente, los romanos estimaban la cantidad de botines que podrían obtener de los pueblos conquistados y los tributos que les podrían llegar a exigir. No obstante, solo hasta finales del siglo XVIII es cuando el presupuesto comenzó a utilizarse como una ayuda en la administración pública, al someter las finanzas a planes de gastos para el periodo fiscal siguiente comparado con el anterior, seguido de recomendaciones. (Auditoría General, 2012, p. 11). Aunque la historia del derecho presupuestal puede originarse del siglo XVI en adelante, ya se había establecido que el parlamento era el ente que debía aprobar los tributos necesarios para atender los gastos del reino (y esto fue solo en 1626 contra las tendencias absolutistas de de Carlos I). Aunque desde el siglo XV las leyes financieras tenían vigencia temporal limitada, no fue hasta que en 1688 apareció la declaración constitucional de que también los gastos debían ser decretados y controlados por los representantes de la población. Gracias a Gladstone se hizo la costumbre de incluir las medidas en un año la sola ley. En cambio la Constitución de USA solo se remitió a decir que no puede haber tributos ni gastos sin que haya sido decretados por el Congreso. (Ortega Cárdenas, p. 252).  
Leyendo la prensa económica, se tiene la impresión de que hay solo dos bandos en el debate de la austeridad: “pro-austeridad y anti-austeridad”. En realidad hay tres formas de austeridad. Está la forma keynesiana de Krugman y Robert Reich, que promueve más gasto público e impuestos más altos. Está la forma de Angela Merkel de menos gasto público e impuestos más altos y esta la forma austriaca de menos gasto e impuestos más bajos. De las tres formas de austeridad, solo la tercera aumenta el tamaño del sector privado respecto del sector público, libera recursos para la inversión privada y tiene pruebas reales de éxito en potenciar el crecimiento. (Hollenbeck, 2013).
Para Escobar y Gutiérrez (2007) el gasto público es el proceso mediante el cual el Estado por medio de los diferentes niveles de Gobierno ejecuta inversiones y erogaciones para cumplir con su función de propender por el crecimiento y desarrollo del país con miras en el tiempo a generar bienestar en la sociedad (p. 405). De esto se destina según Cardona (2010) que el comportamiento del gasto público resulta de la mayor importancia porque comprende el destino de los recursos fiscales y en tal medida la voluntad que tienen los sucesivos gobiernos de proveer bienes y servicios a la sociedad (al respecto se puede revisar la Sentencia C-151 de 1995, lo mismo que el 41 del Estatuto Orgánico del Presupuesto).
Se debe indicar que los gastos que realiza el Estado (en este caso, los entes territoriales en su sector central o descentralizado en cualquiera de sus denominaciones) repercuten directa e indirectamente en la vida de los ciudadanos, en el que a la final pagamos los platos rotos. El gasto está relacionado con el sector presupuestal (hacienda pública) que se ha venido diversificando desde de adentro hacia la periferia. De aquí que se haya radicado un matrimonio entre "el populismo y el gasto" pero no como producto de la ideología, sino de un prontuario político que puede usarse en cualquier grupo cuyo programa difiere de otro que se declare como impopular.
Si bien se tiene en el artículo 1 de la Constitución Política que "Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales [...]", a través del gasto público estas entidades destinan sus ingresos con el propósito de atender necesidades a las comunidades, para lo cual se requiere de una buena asignación de dichos recursos. La estructura de los gastos territoriales en Colombia es desarrollada de conformidad con lo consignado en el artículo 36 del Decreto 111 de 1996, que los clasifica en (i) gastos de funcionamiento, (ii) servicio de la deuda pública y (iii) gastos de inversión, regidos por los principios de: “legalidad, progresividad, eficiencia, beneficio, moralidad y generalidad, a esto le sumamos, la planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, especialización, programa integral, inembargabilidad, homeostasis presupuestal, coherencia macroeconómica y unidad presupuestal”. (Sanchez-Cubides).
Por algo que se haya planteado desde el 2011, el Acto Legislativo 03 como forma de ponerle un tope al gasto exacerbado, que bien en la sentencia C-288 de 2012 se ha planteado como "sostenibilidad fiscal", cuya limitación se impone a la discreción de los gobiernos en la toma de decisiones de política económica y reforzamiento a los compromisos de conseguir una mayor disciplina. De esto se puede establecer que mientras la regla fiscal para la nación se encuentra inmerso en la Ley 1473 de 2011 (sin contar la Ley 1530 de 2012), para los entes territoriales están en las Leyes 358 de 1997, 549 de 1999, 617 de 2000, 819 de 2003, 1483 de 2011 (aunque también del Gobierno nacional), como el Decreto 111 de 1996.
George Reisman (2013) considera que el gasto público desbocado está entre los problemas económicos más importantes de nuestro tiempo. Es absolutamente urgente que se ponga bajo control y se reduzca progresivamente hasta que sea suficiente para proporcionar nada más que las funciones públicas esenciales de defensa y justicia. Solo entonces los ciudadanos tendrán la mayor libertad posible para decidir cómo se gastan sus ingresos y la mayor motivación posible para aumentar dichos ingresos y mejorar su nivel de vida.
Se entiende que el presupuesto de Colombia para el 2015 estuvo en $216,2 billones, siendo el 80 % de los recursos con una destinación específica (educación, salud y defensa). De todo esto, se puede predicar que en los últimos tiempos ha sido relevante la presencia del Estado en la actividad económica internacional a través de la utilización de variables que hacen parte de la política fiscal (Gallo & Gutiérrez, 2007, p. 403). Independientemente cual sean los gastos del Estado ya sea en vivienda, infraestructura, seguridad social; existe un problema con respecto a los llamada fallos del mercado que es un componente no solo de la economía como se piensa sino también de la política populista misma, en la que termina repercutiendo a todos, por ejemplo: “el polizón” (free rider), externalidades, los bienes públicos, tragedia de los comunes, que se han querido minimizar con contornos de medidas fiscales normativas.
Sánchez Cubides (2012), expresa que con respecto a los objetivos de las entidades territoriales deben propender por proveer bienes y servicios públicos a la comunidad, pero debido a la escasez de recursos es necesario priorizar necesidades para lo cual se cuenta con los instrumentos de la elección pública; asignar de manera eficiente los recursos económicos. (p. 15). Ya que en el contexto de una situación fiscal nacional y territorial insostenible desde mediados de la década de los años 90, la Ley 617 de 2000 se constituyó en una de las decisiones de política fiscal territorial más importantes del último tiempo en Colombia. A través de ésta se buscaba que los gobiernos centrales territoriales impusieran un límite a sus gastos de funcionamiento vinculando su evolución en función del comportamiento de los ingresos corrientes de libre destinación. (Restrepo y Álvarez, 2005, p. 2).
El proceso de aceleración de la descentralización fiscal a favor de las regiones en Colombia, iniciado a partir de la Ley 14 de 1983, continuado con la Ley 12 de 1986 y profundizado con la promulgación de la Constitución Política de 1991, fue una experiencia de la cual no siempre se derivaron opiniones favorables. Diversos estudios coinciden en que el diseño del sistema de transferencias estuvo basado en la delegación de responsabilidades de la nación a los territorios, pero su cumplimiento se condiciona al traslado de recursos fiscales desde la nación, los cuales se entregaron bajo una normatividad desprovista de incentivos para un manejo fiscal responsable (Iregui, 2001). Aquí el “Gasto Público y el Populismo” son dos términos que observamos asociados como preocupante, y en particular en los últimos tres lustros. El dispendio efectista de tal ingreso, empero, no su inversión concienzuda, ha llevado a que en la actualidad el país se encuentre sumido en una crisis. (CEDICE, p.2).
A esto se le puede sumar la corrupción y la ineficiencia en el uso de los recursos que aceleraron los niveles de déficit de las finanzas nacionales. Algunos autores asignan más la causa del déficit a la poca eficacia del gasto que a la magnitud del mismo, hecho que está estrechamente relacionado con poca responsabilidad fiscal de los entes de control, inoperancia y baja capacidad de gestión estatal y una compleja normatividad que carece de coordinación entre las instituciones. (Naranjo, 2002).
Consciente de la crítica de hoy en la situación de las finanzas públicas nacionales y regionales, el gobierno promovió en el ámbito local la aprobación de diversas normas que buscaban tres objetivos básicos: restringir el endeudamiento territorial y ajustarlo a propósitos específicos, básicamente de reestructuración de entidades; proveer de recursos fiscales adicionales a los gobiernos departamentales por la vía de los ingresos tributarios; y delimitar la expansión del gasto a porcentajes sujetos a la evolución positiva de indicadores de eficiencia y autonomía fiscal. Para ello, las autoridades económicas gestionaron a partir de 1997 el siguiente grupo de normas tales como la Ley 358 de 1997 que fijó límites al endeudamiento territorial, Ley 488 de 1998 que quiso favorecer la recuperación económica de las Entidades territoriales, Ley 550 de 1999 sobre reestructuración de pasivos y Ley 617 de 2000, sobre ajuste fiscal territorial (Restrepo y Quintero, 2005, p. 10).
De lo dicho podemos predicar, que esta claro, que el populismo contribuye al factor de gasto público, tal como lo indica Gómez Pineda (2016). Las “bien intencionadas políticas de la macroeconomía” de este llevaron a la hiperinflación. Como ha dicho Milton Friedman: "Uno de los más grandes errores es juzgar a las políticas y programas por sus intenciones, en lugar de por sus resultados". Para Dornbush y Edwards (1991) la caracterizaron de esta polÌticas de precios y salarios de una serie de gobiernos de América Latina como la macroeconomÌa esta en el populismo mismo. (p. 14). Las reglas fiscales, aunque evidentemente constituyen un instrumento importante, no son suficientes para alcanzar los objetivos de las políticas económicas de una ente territorial, por tanto, uno de los objetivos del tema presupuestal, a nuestro juicio, debería ser controlar los gastos territoriales emanados del mismo "gasto público" que le llaman "social" y colocar a esto en manos productivas (de la misma sociedad).
Algunos economistas, como el premio Nobel Paul Krugman (lo mismo Stiglitz), sostienen que durante una recesión económica es tarea del gobierno crear grandes déficits presupuestarios para mantener en marcha la economía. Creemos que el objetivo de arreglar el déficit presupuestario como tal, ya sea manteniéndolo alto o tratando de eliminarlo completamente, podría ser una política errónea. Lo que importa en definitiva a la economía no es el tamaño del déficit presupuestario, sino el tamaño de los desembolsos públicos (la cantidad de recursos que el gobierno desvía a sus propias actividades). Advertimos que, al contrario que Krugman, creemos que un aumento en los desembolsos públicos es una mala noticia para la economía. (Shostak, 2015).
Actualmente tratan de aplicar normas blandas desde el 2014 para “bajar los costos del gasto”, tal como lo es la Directiva 01 de 2016; en el marco del Plan de Austeridad iniciado por el Gobierno Nacional destinados a racionalizar el gasto público que ha sido ineficientes, pero esto no se acaba aquí ya que la cuestión no es normativa sino volitiva. Para ello, se debe alcanzar un grado alto de reducción de impuestos, exenciones, disminución del gasto público social (Estado de bienestarina), privilegios. Es posible que algunos votantes puedan estar a favor de un recorte de impuestos, pero ese movimiento no tendrá sentido pues pocos de ellos también aceptarían recortes en el gasto. Así que incluso en un mundo lleno de palabrería sobre “recortes de impuestos”, los efectos perniciosos del gasto público continuarán sin cesar, indefinidamente (Ryan McMaken, 2016). En último término, gastar en infraestructura no “crea riqueza” más que cualquier otro tipo de gasto público. Como todo el resto del gasto público, se trata de tomar dinero de algunas personas para dárselo a otras. El dinero tomado de los contribuyentes debe restarse del dinero gastado y nos quedamos sin ninguna ganancia neta. (Patrick Trombly, 2016).
Reducir el gasto público significa reducir el dinero que paga el gobierno, no reducir el dinero que ha decidido no tomar. Lo primero es una reducción del gasto público; lo segundo un aumento en los impuestos. Confundir ambos es beneficiar solo a estafadores que adoran un Estado omnipotente (Reisman, 2015). La reforma fiscal necesita consistir exclusivamente en reducciones del gasto público y de los impuestos. No debería basarse en aumentos masivos de impuestos generados por la eliminación de las deducciones y desgravaciones fiscales existentes. Es el gasto público real el que debe reducirse, no lo que la gente hasta ahora ha podido evitar tener que pagar para apoyar ese gasto (Reisman, 2012). Por ello, que sea importante la eficiencia del gasto público; el incremento del gasto público en los últimos años no precisamente ha sido sobresaliente en los grandes lineamientos sectoriales, al contrario podemos determinar que el gasto público ha traído generalmente un deterioro en las finanzas del Estado. (p. 8), de los entes territoriales específicamente.   
Y esto se debe hacer según lo que señala el profesor Cassagne (1996) a través de un proceso de transformación que aún no se ha completado en muchas partes; se revela por la quiebra del sistema estatista y autoritario que regía la economía y la vida social caracterizado por la intervención creciente y su desplazamiento por un sistema basado en la economía de mercado que privilegia el principio de libertad en sus diversas manifestaciones y estimula el consenso junto con los mecanismos naturales de formación de los precios de los bienes y servicios (p. 97). Según este autor bajo el principio de subsidiariedad solo se justifica la regulación en las medidas que sea necesario que el Estado deba intervenir (con su actividad legislativa y reglamentaria) para garantizar la continuidad y regularidad de los servicios públicos y armonizar las relaciones entre los prestadores de servicios y los usuarios propio de la concepción de Hauriou, por ello que estas actividades económica deban ser gestadas por los particulares, ya que las nuevas bases de la concepción del servicio público se orientan hacia el reconocimiento de que la gestión es tarea eminentemente privada. (p. 109).
Para terminar, se tiene que en materia política y gasto social existe lo que se llama como: “Teoría del balde agrietado” desarrollada por el economista Arthur Okun, partiendo de la base de que una política social eficiente es aquella que logra trasladar la mayor cantidad de recursos de los más ricos a los más pobres de una sociedad; sin embargo cada vez que se va llenando en otro balde en el camino va perdiendo contenido por ineficiencias del sistema, esto, debido a la grietas que tiene al gran costo administrativo, el clientelismo y la corrupción (Ortega Cárdenas, 2014, p. 35).
Siendo esto muy común precisamente “gracias” a las políticas económicas descritas en la nueva constitución de 1991 en el que en derroche de principios y valores ha desbordado el gasto público social que pudo haberse reflejado debido al amplio margen de catálogo de derechos que se han introducido explícita e implícitamente en el ordenamiento jurídico; como el de decretar gastos sin aprobación, violando asimismo la legalidad del acto del presupuesto. (p. 50-51; se puede revisar Browning, E. Estado de bienestar: El balde que gotea).


REFERENCIAS


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Abogado de la Universidad del Norte, especialista en Derecho Administrativo y candidato a la Maestría de Derecho Público de la misma universidad. Me puedes seguir en Twitter e Instagram como: mariodaza