10 de diciembre de 2016

¿CONTRA QUE ACTOS ADMINISTRATIVOS NO PROCEDE RECURSO?



Mientras que los actos que aquí se describen no admiten recursos, en principio, si son susceptibles de control judicial, siempre y cuando se excedan parcial o totalmente por lo dispuesto en la sentencia o en el acto administrativo que ejecuten, de modo que creen, modifiquen o extingan una situación jurídica; es decir, que produzca efectos jurídicos. De todo esto podemos analizar pese a que sean viables de ser demandados, no quiere decir que sea así, sin embargo también son objeto de control por parte de la jurisdicción; lo uno no necesariamente esta conectado a lo otro. Por ejemplo, las circulares de servicio son actos que pueden ser de trámite, o de simple “oficio” que no admite recurso, pero a veces sí, como cuando modifica una situación jurídica, aunque no se le reconozca; entonces, lo que verdaderamente cambia el contexto del asunto, es el fondo del acto a tratar, no su forma.
En suma, las autoridades administrativas no deben a través de normas blandas fijar directrices de carácter general para apartarse de decisiones judiciales de obligatorio cumplimiento, ya que los funcionarios de la administración no cuentan con ninguna autonomía e independencia inherentes a la administración de justicia y al ejercicio de la función judicial (artículo 228 de la CN), tal como se afirmó en la Sentencia del Consejo de Estado del 31 de marzo de 2014. CP. Vergara Quintero; por tanto los actos que excedan lo dispuesto en la sentencia son susceptibles de control de legalidad; del mismo modo, que los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, ya que se encuentran excluidos de dicho análisis, siempre y cuando no modifiquen, crean o extingan…
La sentencia del Consejo de Estado (sección cuarta) del 3 de agosto de 2016. CP. Bastidas Bárcenas, esgrime:
De acuerdo con los artículos 50 y 135 del CCA, los actos administrativos que exteriorizan la voluntad de la Administración para crear, modificar o extinguir una situación jurídica concreta, como resultado de una actuación administrativa, son demandables ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Dicho de otro modo, los actos definitivos que por sí mismos generan efectos jurídicos, son susceptibles de control de legalidad, junto con las decisiones que los modifican o confirman. Los actos preparatorios, de trámite y de ejecución que, como tales, se limitan a preparar, impulsar la actuación administrativa, o dar cumplimiento a la decisión no son demandables. Por excepción, los actos de trámite son demandables pero cuando impiden que la actuación continúe. Sobre los denominados actos de ejecución, como el tribunal calificó a las resoluciones demandadas, la Sala ha precisado: De acuerdo con lo anterior, únicamente las decisiones de la Administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que, dicho de otra manera, significa que “los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos de dicho control, toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. No obstante, esta Corporación ha admitido que si el supuesto “acto de ejecución” excede, parcial o totalmente, lo dispuesto en la sentencia o en el acto administrativo ejecutado, es procedente ejercer el medio de control de nulidad y de restablecimiento, al haberse creado, modificado o extinguido una situación jurídica diferente y, por ende, al haberse generado un verdadero acto administrativo susceptible del control de legalidad.
Yendo, al meollo del asunto, tenemos que para Merkl todo acto administrativo es un procedimiento, por lo demás, el procedimiento existe en todas las funciones del Estado, no es privativo ni monopolio de la rama contencioso (citado por Vidal Perdomo, Derecho Administrativo, 2016, p. 534), por ello que todo acto (que no admite recursos) que emite el funcionario de turno (servidor público en general) será excluido no solo de la reposición o apelación en la administración, sino también en la jurisdicción, entre ellos encontramos:
Los actos administrativo generales o objetivos: Son aquellos que no modifican, crean o extinguen una situación particular o concreto, sino que se caracterizan por ser impersonales, tal como la estructura de un Municipio, el Decreto que dicta el Alcalde para reglamentar un tema policivo, los Acuerdos municipales, el Manual de Funciones… aunque sí pueden ser objeto de análisis de legalidad ante la jurisdicción (medios de control) no ante la administración.
Los actos administrativos de trámite: Son los que dan impulso, como su nombre lo indica a las situaciones concretas, tales como las que se presentan en los oficios; las que decretan una diligencia, las que ordenan alegatos o prácticas de pruebas, esto acompañado no solo a lo que expresa el CPACA sino también el CGP. A excepción los actos de trámite que hacen imposible la continuación en la que sí son susceptibles de control de legalidad y de recursos por concluir la actuación, como cuando se da traslado a un trabajador sin lleno del requisito de un acto definitivo, pues aunque se presuma de trámite, se puede apelar o reponer.
Los actos administrativos preparatorios o previos: Parecido al anterior, son los que detallan por ejemplo, una diligencia, actuación, como la citación o comunicación a una persona, para abrir un descargo frente un trabajador, con el fin de que este presente los alegatos para la defensa, el traslado para la otra parte para que entregue los alegatos, bien, puede considerarse como parte de los actos administrativos de trámite, pero siendo mas especifico, como el de citar un perito, etc.
Los actos administrativos de ejecución o cumplimiento: Son aquellos actos que se dedica a la materialización, concretizaciòn... bien ya sea general o particular, es decir, de un acto administrativo definitivo, dictado de una norma general (Consejo, Asamblea...) o concreto (Secretaria de Gobierno, Director de una entidad descentralizada...), pues. el efecto jurídico lo produce el acto administrativo objeto de la ejecución, de ahí que no sea posible de control ante el juez, porque solo son de órdenes, a menos que se exceda su motivo, lo cual admitirá recursos (aunque por ego no se aceptarían) como también de control de legalidad, hasta con medida de suspensión provisional (medida cautelar) por parte del juez.
Libardo Rodríguez (2013) en su texto Derecho Administrativo, expresa que de lo mencionado, hace parte de la clasificación de los actos administrativos desde el punto de vista de su relación con la decisión. Para este, los preparatorios se llaman accesorios y el acto de trámite hace parte del primero, como cuando se solicita concepto a otra autoridad antes de tomar decisión, aunque también se incluye dentro del rango los definitivos o principales, que deciden directamente o indirectamente el fondo del asunto, como cuando se concede una pensión. El autor deja por fuera los actos generales (objetivos), ya que hacen parte de la clasificación desde el punto de vista del contenido y no de la decisión, junto con los particulares o también llamado individuales o creadores de situaciones jurídicas, subjetivas o concretas, como cuando se destituye un funcionario (p. 373-379).
En suma:
El acto administrativo definitivo: siempre es demandable y admite recursos (regla general), salvo lo expresado en la ley, ya que crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o concreta, generando efectos jurídicos, susceptible de control de juridicidad. El acto administrativo general (objetivo) puede ser considerado como definitivo ya que es el resultado de la voluntad, de exteriorización (del Concejo, Alcalde…) y no admite recursos en la administración, pero puede ser confrontado en la jurisdicción contenciosa.
El acto preparatorio y de trámite: Siendo del mismo subgénero y de distinta especie, son los que tratan ex ante la actuación para impulsar; es la antesala del acto definitivo, por tanto, por regla general no admite recursos (a menos que el procedimiento se concluya ahí), o la ley así lo determine, o sea que se manifiesta a través de un “acto disfrazado”, es decir, que en el fondo sea definitivo; lo que significa que admite recursos ante la misma entidad (aunque no lo reconozca el servidor, porque fue el mismo que lo expidió), pero también podría ser objeto de control jurisdiccional.
El acto de ejecución: Es aquel que da cumplimiento a lo decidido en otro acto administrativo (definitivo) ya sea general o particular, como también de lo ordenado por la jurisdicción contenciosa, por lo que lo hace no demandables, ni admisibles de recursos (regla general) siempre y cuando no excedan total o parcialmente la orden impartida.