9 de octubre de 2016

LA RAZÓN MATERIAL QUE AFECTA LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA FALTA GRAVÍSIMA EN EL CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO: EFECTOS DE LA SENTENCIA C-284 DE 2016


        Por, David Roa Salguero vía @derechopublico1
El pasado mes de julio, la Corte Constitucional se pronunció frente a las objeciones parciales del gobierno formuladas a diez (10) conductas definidas como gravísimas en el proyecto de ley que reforma el Código Disciplinario.
Allí, la citada Corporación Judicial sostuvo, entre otras cosas, que:
[…] el proyecto de nuevo Código Disciplinario que en este caso ha sido parcialmente objetado, si bien incorpora muchos contenidos ya existentes en la normativa vigente, plantea un nuevo sistema en relación con la definición de las faltas gravísimas, hasta ahora enumeradas en una sola disposición legal[1]. Con propósitos de sistematización, y con el ánimo de destacar y hacer explícitos los valores y objetivos que en cada caso son lesionados, el futuro nuevo código propone ahora listar tales conductas en varios artículos sucesivos[2], en los que tales faltas han sido clasificadas a partir de los intereses o bienes jurídicos que en cada caso son afectados, a la manera en que tradicionalmente lo ha hecho el Código Penal.
Tal como antes se anotó, la totalidad de las disposiciones cuestionadas a través de la segunda objeción por inconstitucionalidad se encuentran actualmente vigentes en el texto de la Ley 734 de 2002, en la mayoría de los casos bajo una redacción idéntica a la contenida en este proyecto, que ahora ha sido glosada por el Gobierno Nacional. Así las cosas, existe entonces una clara y explícita voluntad del legislador, de una parte, en el sentido de mantener vigentes las referidas conductas sancionables, y con el anuncio de la misma consecuencia jurídica hasta ahora prevista[3] y, de otra, en la intención de clasificarlas de una distinta forma, a partir de la aplicación de unos determinados criterios, voluntad que debe ser adecuadamente valorada por el juez constitucional, y que como se ha dicho, estaría llamada a prevalecer, salvo la existencia de poderosas razones en sentido contrario[4].
Ahora bien, es precisamente esa renovada manifestación de voluntad del legislador, la que habilita la expresión de posturas contrarias por parte del Gobierno Nacional, mediante la figura de las objeciones, que en este caso ha formulado, facultad que en modo alguno puede entenderse limitada por el hecho de que tales contenidos normativos hayan estado previamente vigentes. Aún en los casos en que se trate de textos idénticos a los precedentes, tales reproches tienen el mismo sentido e importancia de las demandas de inconstitucionalidad que en virtud de la no caducidad de la acción pública, se presentan contra disposiciones legales largamente vigentes, y que en no pocos casos han dado lugar a su expulsión del ordenamiento jurídico. (Resaltado y negrillas no originales)
Lo anterior denota que muchas de las faltas disciplinarias catalogadas como gravísimas en la reforma al Código Disciplinario, mantienen la estructura y contenido normativo que en el estatuto anterior, con la diferencia que la nueva ley sistematiza y clasifica las faltas atendiendo cada especialidad[5], a fin de proteger los distintos ámbitos en los que el servidor público ejerce sus funciones en la administración estatal[6].
También se revela que las objeciones gubernamentales tienen igual alcance que las acciones de inconstitucionalidad, aun cuando difieren en su formulación porque estas no tienen término de caducidad. Con todo, los cuestionamientos que se le realizan al texto normativo a través de objeciones gubernamentales, pueden resultar igual de eficaces como aquellos que se hacen a través de la acción de inconstitucionalidad contra las disposiciones legales, sin importar que lo objetado forme parte de una normativa previamente existente.     
En la decisión que aquí se analiza, la Corte encontró que las objeciones del Gobierno Nacional debían prosperar solo frente a tres faltas gravísimas del proyecto de reforma, siendo solo una de ellas la que interesa para nuestra disertación, cuál es dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo:
la Corte encontró fundada esta segunda objeción respecto de tres de las conductas que han sido definidas como falta gravísima, específicamente las contenidas en los numerales 1° del artículo 55 y del artículo 58, y respecto de un aparte del numeral 3º del mismo artículo 55. En el primer caso, relacionado con la configuración del silencio administrativo positivo, al no distinguir sobre las diversas circunstancias en que tal resultado puede presentarse. En el segundo, concerniente a una posible omisión de los Comités de Conciliación, por la parcial indeterminación del texto objetado, y por la falta de necesidad estricta de la sanción frente a esta conducta, lo que a su turno repercute en la proporcionalidad de la misma, que fue la razón de la objeción formulada por el Gobierno Nacional […]” (Resaltado no original)
Conforme con lo decidido por la Corte frente a la falta gravísima señalada en la referida disposición, ocurre un efecto de cosa juzgada material constitucional que a su vez incide en aquella falta que posee la misma redacción en la Ley 734[7], pero en un sentido distinto del generalmente conocido; es decir, no porque en la nueva legislación se haya reproducido su contenido material luego de haber sido declarado inexequible[8], sino otra situación muy particular, que consiste en que el pronunciamiento de inconstitucionalidad proferido por la Corte con ocasión de la objeción formulada, si bien recayó sobre contenidos normativos de la nueva legislación (reforma al CDU), también produce efectos sobre la ley anterior (CDU) hasta perder su validez.
Dicho de una manera más sencilla, aun cuando el fallo de la Corte Constitucional produce efectos[9] directamente sobre el contenido normativo del numeral 1°, Artículo 55 del Proyecto de Ley objetado, también produce efectos sobre el texto normativo contemplado en el numeral 35, Artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Teniendo clarificada esta idea, no queda duda que la orden emitida en el numeral cuarto de la Sentencia C-284 de 2016[10], produce efectos en la norma reformada –Ley 734 de 2002-, vigente al momento de la publicación de esta reflexión.
En consecuencia, ante esta falta gravísima, la autoridad disciplinaria estará obligada a tomar en cuenta diversas situaciones que involucran derechos de los investigados:
a-    Antes de la entrada en vigencia del nuevo Código Disciplinario: Por virtud del artículo 4° Superior y lo ordenado en Sentencia C-284/16, inaplicar por inconstitucional, al momento del fallo, la falta gravísima consagrada en el numeral 35[11], artículo 48 de la Ley 734 de 2002, si la imputación de la conducta viene calificada desde el auto de cargos como falta gravísima. Aquí resulta oportuno indicar que en estos casos no es viable la variación del cargo[12], primero, porque en este evento no sobreviene una prueba y segundo, porque desconocer el alcance de la sentencia de la Corte no puede concebirse como un error en la calificación jurídica de la falta.
b-    Después de la entrada en vigencia del nuevo Código Disciplinario: Si la imputación jurídica y fáctica se realizó en vigencia de la Ley 734 sin tener en cuenta el efecto de la Sentencia C-284/16, lo procedente es emitir un fallo absolutorio, toda vez que no es constitucional ni legalmente válido modificar en el fallo una falta que de manera previa fue calificada en el auto de cargos como gravísima, para concluir que es grave. Así sea esta menor que aquella, esa modificación en la calificación de la falta no es viable, porque afectaría el principio de congruencia. Además, en los términos de la Corte, al tener esta falta una tipicidad tan abierta[13] tampoco podría ser considerada como grave o leve.
En conclusión, en la actualidad, el contenido material de la falta disciplinaria consagrada en el numeral 35 de la vigente Ley 734 de 2002, se encuentra afectado por un vicio de inconstitucionalidad en razón de su materia, por efecto de la Sentencia C-284 de 2016 emitida por la Corte Constitucional.
Para finalizar, cabe anotar que los ajustes realizados por el Congreso de la República al proyecto de reforma como consecuencia del pronunciamiento de la Corte Constitucional, en mi criterio, no tienen incidencia alguna frente a la falta que aquí se analiza.


[1] Artículo 48 de la Ley 734 de 2002, vigente a la fecha con algunas adiciones y reformas puntuales. (cita de la sentencia)
[2] Artículos 52 a 64 del proyecto parcialmente objetado. (cita de la sentencia)
[3] Ocho de estas diez conductas se encuentran actualmente definidas como faltas gravísimas en distintos numerales del artículo 48 antes citado, mientras que solo una de ellas, la contenida en el numeral 4° del artículo 56 de este proyecto, aparece actualmente definida como una prohibición, cuya trasgresión, según lo explicado, implica la comisión de una falta grave o leve, según el caso, y la restante (numeral 1º del artículo 58) es novedosa. (cita de la sentencia)
[4] Sentencia C-284 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Fundamento Jurídico No. 5.4.
[5] Allí las faltas gravísimas se encuentran reguladas en los Artículos 55 a 66 del nuevo Código Disciplinario.
[6] La regulación de los comportamientos constitutivos de falta gravísima están clasificados por especialidad y materia funcional, queriendo proteger un interés jurídico en cada grupo de faltas: i) Faltas relacionadas con el servicio o la función pública; ii) faltas relacionadas con el régimen de incompatibilidades, inhabilidades, impedimentos y conflictos de intereses; iii) faltas relacionadas con la hacienda pública; iv) faltas relacionadas con la acción de repetición, v) faltas relacionadas con la salud pública, los recursos naturales y el medio ambiente; vi) faltas relacionadas con la intervención en política; vii) faltas relacionadas con el servicio, la función y el trámite de asuntos oficiales; viii) faltas relacionadas con la moralidad pública; ix) faltas atribuibles a los funcionarios judiciales y a los jueces de paz; x) faltas relacionadas con el régimen penitenciario y carcelario y, xi) faltas que coinciden con descripciones típicas de la ley penal.
[7] Numeral 35, Artículo 48.
[8] Inciso segundo, Artículo 243 de la Constitución  Política. Sobre el particular, ha afirmado reconocida doctrina constitucional: “También cabe distinguir la cosa juzgada formal de la cosa juzgada material. Aquella indica que cierta norma, identificada plenamente, ya ha sido objeto de control y respecto de ella se ha producido una sentencia de constitucionalidad o inconstitucionalidad. La material, con independencia del precepto formal, se relaciona con el contenido ya examinado de una norma; contenido que puede haberse plasmado por el legislador en otra disposición, o trasladado idéntica –con el mismo mandato, permisión o prohibición-, a otro precepto formal. En tal caso, suponiendo, por ejemplo, que la norma inicialmente estudiada fue declarada inconstitucional, su reproducción en otra no la libera del fallo previo; no hay una purga de inconstitucionalidad. El mismo contenido se encuentra en un envase o empaque diferente, y no por ello recobra la constitucionalidad, y ese es motivo suficiente para que se siga excluyendo del ordenamiento jurídico.” HERNÁNDEZ GALINDO, José Gregorio. El concepto de inconstitucionalidad en el derecho contemporáneo, Universidad Javeriana – Temis, Colección Ensayos, Bogotá, 2013, p. 159. Este último evento que señala el citado autor ocurrió en la Sentencia C-284/16, con la falta gravísima señalada en el numeral 3° del Artículo 55 del proyecto objetado: “5.4.3. En lo que atañe al numeral 3°, relacionado con el consumo de sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o síquica, y otras conductas relacionadas, antes de proseguir, es pertinente llamar la atención sobre el hecho de que existe una anterior decisión de constitucionalidad sobre un texto legal materialmente idéntico, que es el actualmente contenido en el numeral 48 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, norma que mediante sentencia C-252 de 2003 fue declarada exequible con un puntual condicionamiento, fallo que constituiría cosa juzgada material en relación con dicho contenido normativo.”  Sobre este tema puede consultarse: MADRID ROLDÁN, Martha Cecilia. Incidencia de la jurisprudencia constitucional en la nueva ley disciplinaria (Ley 734 de 2002), Instituto de Estudios del Ministerio Público, Colección Derecho Disciplinario, Bogotá, 2005.
[9] Ley 270 de 1996, Artículo 45: REGLAS SOBRE LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PROFERIDAS EN DESARROLLO DEL CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario.”
[10]Cuarto.- Declarar FUNDADA la SEGUNDA objeción por inconstitucionalidad formulada por el Gobierno Nacional en relación con los numerales 1° del artículo 55 y 1º del artículo 58 del mismo proyecto de ley, y por lo tanto, declarar la inconstitucionalidad de tales disposiciones.”
[11] “Dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo.”
[12] Al respecto ver: Artículo 165, ley 734 de 2002.
[13] Ver Consideración Jurídica No. 5.4.2. de la Sentencia C-284 de 2016. Debe precisarse que además de ello, la Corte consideró que la falta afectaba el principio de proporcionalidad.