4 de agosto de 2016

¿SE PUEDE CONSIDERAR AL MANUAL DE FUNCIONES COMO ACTO DE DELEGACIÓN?


La Constitución Política arguye que no habrá cargo que no tenga detalle con respecto a la función administrativa a acatar. Los funcionarios públicos y servidores públicos en general deben cumplir unos propósitos para poder desarrollar los cargos que desempeñan, además de las instrucciones encomendadas por su nominador; el artículo 122 y 123 expresan al respecto: [...] no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento; y que los servidores públicos que están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.

Pedro Alfonso Hernández (2007) comenta:

“La Constitución Política usa la expresión Función Pública con dos sentidos diferentes, que hay que mantener separados: uno para aludir a las actividades cuya titularidad está reservada al Estado, que están relacionadas con el ejercicio de su soberanía y corresponden al interés general que este representa, y otro para referirse a las relaciones laborales en el sector público”. (Hernández, P. Acepciones Constitucionales de la expresión función pública. Lecciones de Derecho Disciplinario, volumen IV, pp. 27-38. Recuperado de: http://datateca.unad.edu.co/contenidos/109134/2016_I/Contenidos_Unidad_2/Lecciones_derecho_disciplinario-2.pdf; Bases constitucinoales de la función pública; Empleo público. Recuperado de: https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/INEC/IGUB/Bases-funcion-publica-2004.pdf).

Por esta razón, entendiendo la función pública en el segundo sentido, debemos dirigirnos a la Ley 489 de 1998 en el que nos explica la atribución de esta delegación de funciones dentro de la relación laboral, contractual, administrativo. El artículo 9 indica que la delegación es: [...] transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.

Lamprea Rodríguez (2007) señala que delegar es traspasar competencia de un asunto a un subalterno. Según la doctrina, la delegación es de aplicación restrictiva, porque exige norma expresa o mandato superior de competencia. Según la jurisprudencia nacional, la delegación no es regla general, sino excepción, en el ejercicio de funciones administrativas. (Contratos Estatales, Bogotá: Temis, pp. 164 –165).

La figura de la delegación podrá ser empleada siempre y cuando exista una autorización previa para su realización. En este sentido, es necesario que exista una habilitación legal o reglamentaria que permita delegar la función administrativa que se pretende (Nuñez, C. A. (2011). Delimitación de la responsabilidad del delegante a través del principio de confianza. Bogotá: Universidad del Rosario, p. 37. Recuperado de: http://repository.urosario.edu.co/bitstream/handle/10336/2656/92549287-2011.pdf?sequence=1

La delegación de funciones es una técnica de manejo administrativo que supone el traslado de determinada competencia en favor de otro órgano de la administración, mediante acto escrito, revocable, susceptible de recursos en vía gubernativa y sin que ello implique la pérdida de la titularidad de la función para el delegante. (Sentencia del Consejo de Estado (2015, noviembre 15). CP. Sandra Ibarra. Radicación. 44001233100020100000501). Negrilla fuera de texto.

En este orden de ideas, debe haber una autorización constitucional, legal o reglamentaria que esté determinada con un traslado hacia el subalterno; o sea, de quien la reciba, y la capacidad para modificar esas funciones o competencias. Lo que se establezca debe estar  escrito, expresa y formalmente en los Manuales de Funciones y Competencias Laborales, tal como los actos en general o resoluciones (principio de unidad administrativa) que se expiden en la Administración Municipal (e.g. Alcalde), que bien se entienden no en estricto sentido como delegación; como sucede con la Resolución que expide un Secretario Municipal X  con el motivo de sobrereglamentar los cargos de los funcionarios.

A leguas, se puede establecer que se trata de una delegación o también una subdelegación, mientras, que sea autorizado por el delegante primario (delegación propia), no siendo prejuicioso realizar esta transferencia. Como ejemplo de esto tenemos la Resolución 282 del 4 de Junio de 2015 expedida por la Secretaría de Gobierno de Bogotá (ver, aquí) y las facultades conferidas por el Decreto Distrital 101 de 2004, en el que se autoriza las asignaciones en materia de personal y funciones.

Aunque, se debe recordar que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades las funciones que les son propias; por ejemplo con el numeral 7º del artículo 305 de la Constitución, la supresión de empleos es una facultad de los gobernadores, en la que estos pueden delegar en un subordinado la expedición de los actos administrativos correspondientes; Por otro lado, en relación al análisis de las funciones del Procurador General de la Nación, consagradas en el artículo 278 de la Constitución Política, el Consejo de Estado ha concluido que la función de nominación y remoción debe ser ejercida directamente por este, de manera que es indelegable; es decir, no puede ser ejecutada a través de sus delegados ni de sus agentes. (Sentencia del Consejo de Estado (2015, noviembre 15). CP. Sandra Ibarra. Radicación. 44001233100020100000501). Negrilla fuera de texto.

Al respecto la Sentencia C-372 de 2002 expresa:

La delegación es un mecanismo jurídico que permite a las autoridades públicas diseñar estrategias relativamente flexibles para el cumplimiento de funciones propias de su empleo, en aras del cumplimiento de la función administrativa y de la consecución de los fines esenciales del Estado. Como la posibilidad de transferir su competencia –no la titularidad de la función– en algún campo, se perfecciona con la manifestación positiva del funcionario delegante de su intención de hacerlo, a través de un acto administrativo motivado, en el que determina si su voluntad de delegar la competencia es limitada o ilimitada en el tiempo o  general o específica. Negrilla fuera de texto.

La Sentencia C-366 de 2012 esgrime al respecto:

El delegado solo puede hacer lo que el delegatario ha diferido, en tanto se produciría una extralimitación cuando el delegado sobrepasa los linderos señalados por el delegante. La sujeción al deber de precisión entraña, entonces, un ejercicio deductivo y estricto, de manera que, se pueda colegir que lo realizado pertenece al conjunto de la habilitación en sí y es una de las derivaciones posibles del mismo.

En Sentencia del Consejo de Estado (2013, mayo 2), CP. Ramirez de Paez. Radicación. 20001-23-31-000-2010-00047-01-2458-12, expresa:

Hay encargo de funciones cuando mediante acto administrativo se dispone el desempeño temporal de funciones de un cargo distinto y adicional a aquel del que es titular, con el fin de entregarle el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades que tengan funciones afines o complementarias. Negrilla fuera de texto.

De todo lo anterior, se puede revisar el concepto jurídico unificador de doctrina de la Alcaldía de Bogotá sobre la delegación y la asignación de funciones (aquí); así mismo como la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo. C.P. Ortiz de Rodríguez, de noviembre 25 de 2010. Radicación 25000-23-27-000-2008-00103-01(17936).