16 de marzo de 2016

LA NATURALEZA JURÍDICA DEL DERECHO SANCIONATORIO: SU GÉNERO Y ESPECIES.







Es muy poco lo que se ha escrito (por lo menos en Colombia) sobre el «Derecho Sancionatorio». Muchas veces se relaciona como ligada al Derecho Penal e inclusive con el Derecho Administrativo Sancionador (para más información ver, aquí), pero ni lo uno ni lo otro; es mucho más amplia, autónoma e independiente (tal como se ha forjado hoy en día el Derecho Disciplinario, bien como ya lo he escrito en otra ocasión).


Realizando un recuento... podremos recordar que gracias a los trabajos de DICEY fue criticado la intromisión de la administración de la justicia; para ello se puede revisar su texto: Introduction to the Study of the Law of the Constitution. Este detalla el aborrecimiento de los regímenes especiales de la administración, en este caso del derecho sancionador para los particulares, por ello que crea que la potestad sancionador del Estado debe radicar siempre, en la justicia ordinaria, no en la administrativa; lo cual le parece despiadada y autoritaria, pero bien, este no sera detalle de este escrito.


El derecho estatal, al que llaman "público" (hasta el privado) sancionador se debe caracterizar por concebir el derecho de la supremacía de la ley (en sentido amplio) que sea garantista, tal como lo concibieron los ingleses (rule of law) y no los franceses a finales de siglo XIX, por lo menos presentados en privilegios. El sistema jurídico sancionador que hemos seguido ha sido este último, que se caracteriza por su rigurosidad de las administración en sus entidades respectivas, es más duro, que el que se inició en Francia a principios del siglo XIX y no de forma suave tal como se trató por medio de tribunales especiales (específicos) respecto a litigios sancionatorios ordinarios, con el fin de advertir la “arbitrariedad”.  


En este sentido, para los clásicos anglosajones el rule of law, resulta desde todo punto de vista superior al derecho administrativo francés, en cuanto que este es por esencia autoritario y despótico. Fundamenta estos calificativos desautorizados del sistema continental en una especial caracterización del sistema inglés, según el cual no existen privilegios para la administración; se carece por completo de tribunales especializados para juzgar las entidades públicas. Los únicos tribunales competentes para ocuparse de los litigios de la administración debería ser los ordinarios, con el fin de evitar la arbitrariedad (from bureaucracy to autocracy, lo dictatorship is a simple transition). Como ejemplo tendríamos el ciudadano que acusa libremente a un servidor público ante los jueces civiles o penales y viceversa (comparendos). Esta concepción de rule of law es diseñada por el pensamiento jurídico inglés, en especial por DICEY a partir de sus observaciones acerca del régimen jurídico inglés del siglo XVIII, en el cual el escaso desarrollo de la administración pública hacía que se pudiera generalizar el concepto de rule of law y encontrar diferencias abismales con el régimen continental.


Fue a partir a mediados del siglo XIX, que comenzó a cambiar el planteamiento de un Estado no interventor a uno interventor; se pasa de un régimen único a regímenes especiales, de unos pocos tribunales a tribunales diversos de distintas ramas del sector público, la administración y sus agentes han pasado de la concepción clásica administrativa a una social-intervencionista, siendo una verdadera regresión del Estado de derecho tornándose con poderes excepcionales o privilegios exorbitantes que la situaban en un plano de superioridad frente a los asociados, tal como sucede.


Teniendo esto claro...


El Derecho Sancionatorio, es el género de estas y de otras más, por ello explicaremos cuales otras ramas hacen parte de esta gran rama del derecho, como el gran género de esta, pero el Derecho Sancionatorio es el subgénero del Derecho Público Estatal y que este su vez es subgénero del Derecho en general. Por ello solo discutiremos sobre el Derecho Sancionatorio y sus áreas en el Derecho Público Estatal, mas no, los procedimientos o procesos sancionatorios del subgénero del Derecho, como lo es el Derecho Privado, del que, también cuentan de sanciones, pero no precisamente de un Derecho Sancionatorio, sino como hemos dicho, de procesos y/o procedimientos que se deben seguir en un Derecho Sancionatorio.


Al respecto expresa GARCÍA AMADO, en su artículo, Responsabilidad Jurídica, ver, aquí:


"La responsabilidad jurídica sancionatoria, que es responsabilidad unida a castigos por la propia conducta dañosa, tiene dos manifestaciones, como hemos dicho, la penal y la administrativa. A ambas son comunes en los sistemas jurídicos de Estado de Derecho una serie de elementos, que suelen venir estipulados en las Constituciones. El más importante es la sumisión al principio de legalidad, que significa que nadie puede ser castigado por una conducta que en el momento de realizarse no esté expresamente prohibida por las normas del sistema jurídico y con una sanción que no sea la que las normas jurídicas prevean para una conducta así. También son imperativas ciertas garantías para esa imputación de responsabilidad y del correspondiente castigo, garantías esencialmente formales y procedimentales, como las relativas a la prueba de los hechos o a la presunción de inocencia, si bien dichas garantías, y hasta el mismo principio de legalidad, tienen alcance distinto en el ámbito penal y en el administrativo. Al margen de esas coincidencias, relativas, rigen también pautas diferentes para la responsabilidad sancionatoria penal y administrativa. Así, y por poner sólo algún de ejemplo, mientras en Derecho penal toda responsabilidad va unida al principio de culpabilidad -sólo responde penalmente quien no se halle en un error sobre la norma o la prohibición y quien sea plenamente dueño de sus actos, y sólo se responde por los actos propios- en Derecho administrativo esos requisitos se atenúan. También hay límites distintos para el contenido de las sanciones, pues la Administración no puede aplicar penas privativas de libertad y, en cambio, éstas si están permitidas en Derecho penal. Una diferencia que ha decaído estaba en que en Derecho penal sólo cabía la responsabilidad de y, por tanto, la pena para las personas físicas, para los individuos como tales, mientras que las sanciones administrativas sí podían imponerse a las personas jurídicas (una asociación, una sociedad mercantil, etc.). Pero a partir de la Ley Orgánica 5/2010 España se suma a los países que establecen también la responsabilidad penal de personas jurídicas".


Pareciese que escribir sobre el Derecho Sancionatorio es algo ya antiquísimo, porque desde que tenemos razón de ser, en el derecho siempre se ha hablado de sanciones negativas, como de positivas (sanción premial), pero nunca ha habido una rama del Derecho que se dedique a ello solamente, o mejor dicho que recoja todas las otras especies del derecho (un código), para que sean estudiadas holísticamente. Por ello, la importancia de estudiar a fondo lo que es el Derecho Sancionatorio (al menos dogmáticamente), nos da un visión completa de cómo se manejan las sanciones en el ordenamiento jurídico desde el punto de vista ya sea penal, administrativo, disciplinario, policivo... hasta incluso, de cómo manejarlo en el campo privado, siguiendo las bases y los principios del Derecho Sancionatorio; en síntesis, siendo aplicable para todos.


Teniendo en cuenta lo anterior, podemos hacer una clasificación (doctrinal) de cómo opera el Derecho Sancionatorio, como rama autónoma e independiente (género del ius puniendi y sub-genero del derecho). Consentimos en que pueda existir otra ramificación, y puede que esta no este acorde a lo que ha dicho la Jurisprudencia al respecto, ni lo que han dicho otros autores, pero que a nuestro parecer, debe comprender los siguientes aspectos, al menos para hablar de un verdadero Derecho Sancionatorio:
                                                                              
(I) DERECHO SANCIONATORIO o IUS PUNIENDI EN SENTIDO AMPLIO (el género):


1. IUS PUNIENDI EN SENTIDO ESTRICTO (subgénero)


A) Resocializador (especie, ver, aquí)


B) Juicio Político o Impeachment (especie)


C) Criminal o mal llamado Penal, en lo ordinario y en lo Militar (especie)



D) Correcional


2. DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR (como subgénero)

A) Derecho Administrativo Sancionador (como especie o en estricto sentido)


B) Contravencional o Policivo (especie,entrelazado con el subgénero administrativo sancionador)


C) Disciplinario (especie, entrelazado con el subgénero administrativo sancionador, aunque es autónomo e independiente)


Podremos hablar entonces de un derecho administrativo sancionador general que es el que entrelaza a todos las ramas del derecho administrativo sancionador especial como especie (valga la redundancia), tales como el: tributario (ver, aquí), transito, cambiario (ver, aquí), bursátil, telecomunicaciones, minas e hidrocarburos, energético, servicios públicos domiciliarios, aeronáutico, financiero, derecho del consumo (para más información, ver aquí), administrativo laboral, bancario, ambiental (ver, aquí), comercial (en materia de competencia, posición dominante con la SIC...), sociedades (SuperSociedades), se excluye la responsabilidad fiscal (ya que tiene una finalidad resarcitoria y no sancionadora, ver, C-512 de 2013), la contratación estatal (en su incumplimiento); entre otras...


Las sanciones correccionales, por su parte, son impuestas por el juez (también puede estar determinado por la autoridad administrativa: secretarios, directores de entidades administrativas…) en virtud del poder disciplinario de que está investido como director y responsable del proceso, de manera que no tienen el carácter de "condena", sino que son medidas que adopta excepcionalmente el funcionario, con el objeto de garantizar el cumplimiento de sus deberes esenciales.


En este sentido expresa la sentencia C- 853 de 2005:


"Sostiene que la potestad sancionadora del Estado se manifiesta a través de distintas modalidades, entre las cuales está el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política. En tal virtud, el derecho administrativo sancionador, en estricto sentido, está encaminado a la imposición de sanciones desde el punto de vista económico a quienes no ajusten su comportamiento socioeconómico a los intereses el Estado. Una de las manifestaciones del poder del Estado es precisamente el sancionador, en sus modalidades: punitivo, contravencional o policivo, disciplinario, correccional o correctivo, y tributario".


En las Sentencias C-818 de 2005, C-214 de 1994, C-948 de 2002, C-406 de 2004 ha señalado la Corte:


“Esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que el derecho sancionador del Estado en ejercicio del ius puniendi, es una disciplina compleja que envuelve, como género, al menos cuatro especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario y el derecho correccional. Salvo la primera de ellas, las demás especies del derecho punitivo del Estado, corresponden al denominado derecho administrativo sancionador”.


De todo lo anterior podemos colegir que contamos con varios estatutos sancionatorios (como especie, pero no como género o subgénero), que son los estatutos especiales de cada área del Derecho Sancionatorio, es decir no existe un Código que recoja todas las normas sancionatorias del Derecho Público Estatal; como también sucede en el Derecho Privado, por ello hablar de Derecho Sancionatorio no solo es referimos a lo público-estatal sino también a lo privado y hasta a lo social (bien, como se le ha llamado ahora al Derecho Laboral). Toda rama del derecho tiene sanciones, y por tanto es válido hablar de Derecho Sancionatorio Civil, Comercial, Laboral, (para más información, ver aquí y aquí) y no solo Penal, Administrativo, o Disciplinario. El Derecho Sancionatorio esta irradiado por todo el ordenamiento jurídico, lo que pasa es que en el área donde se da mayor preeminencia es el en Derecho Público Estatal. 

Ahora, los principios que le son otorgados al Derecho Sancionatorio, le son dados también a todas las ramas del derecho, sea cual sea, por ejemplo: hablamos de principio de legalidad, in dubio pro reo, proporcionalidad, debido proceso y demás principios que son propio de un Derecho Sancionatorio Liberal, allí es donde se comparte toda la estructura sancionatoria para todo el derecho, lo que se va a cambiar son las especificidades o particularidades de cada ramo e inclusive para los propias del Derecho Público Estatal, aunque unas estarán más ligadas que otras, por ejemplo el Derecho Disciplinario esta más ligado al Derecho Administrativo Sancionador como subgénero y especie, que como el Derecho Penal como especie, pero si al Ius Puniendi como subgénero.


Podríamos decir que cada área tiene su independencia, tal como se establece en Sentencia C-620 de 2001:


“Institucionalmente dicha diferencia viene soportada por los fines y objetos de cada especie del Derecho Sancionador, como lo son el derecho penal, el derecho contravencional, el impeachment, el derecho correccional y el derecho disciplinario, a partir de lo cual adquiere nuestra disciplina el rango de ciencia autónoma e independiente”.


Asimismo se puede colegir esto último, en Sentencias de la Corte Constitucional tales como: C-195 de 1993, C-214 de 1994, C-280, C-306, C-597 de 1996, C-310 de 1997, C-554 y C-827 de 2001, C-948 de 2002, C-406 de 2004, C-818 de 2005, T-1034 de 2006 y T-068 de 2009, T-438 de 1992, C-769 y C-708 de 1999, C-155 y C-181 de 2002, C-252 y C-948 de 2003.


Jurisprudencialmente como doctrinalmente, se han incluido más especies o áreas del derecho, dentro del género del Derecho Sancionatorio, como lo es el del impeachment o juicio político, este a su vez, quisimos incluir, aunque en la doctrina no se hablado de ello, del derecho resocializador (penitenciario y carcelario), no obstante el derecho sancionador correccional se distingue en la doctrina y en la jurisprudencia diferente al resocializador, ya que este último tiene que ver con la pena, específicamente con la ejecución de la pena, de hecho se podría hablar de un derecho disciplinario penitenciario. Como también en el Derecho Penal Militar se podría anexar, aunque por lo general se hace uso cotidiano del Derecho Penal ordinario, también habría que incluir el castrense, sin separarse obviamente de esta área.

Por último, dándole orden a esta última idea, si tenemos en cuenta el Código Penitenciario y Carcelario, también esta relación con la especie del Derecho Penal íntimamente, por ejemplo cuando hablamos en el artículo 34 y siguientes del CP sobre sustitución de prisión, hace referencia a esta materia y el estatuto penal remite a esta, bien como lo señala el artículo 38A, párrafo 2, cuando dice que la persona sometida a vigilancia electrónica podrá solicitar la redención ante el juez de ejecución de penas y medida de seguridad de acuerdo a lo señalado al Código Penitenciario y Carcelario y es así como el juez penal debe conocer de estos dos códigos para poder moverse. Desde este punto, se impuso la necesidad de una reorganización del sistema penitenciario y carcelario, la ejecución de la pena es una responsabilidad del Estado, y en esa medida, crea un órgano que se ocupa del tratamiento penitenciario, en armonía con el proceso penal y con la ejecución de una política criminal, pero autónomo e independiente, por ello es que podamos hablar también del Derecho Penitenciario y Carcelario como una especie del Derecho Sancionador. Y de este modo vemos como el CP y el CP y C están imbricados. (Para más detalle, cfr. Laura Ines Toro Hernandez. Reforma al Código Penitenciario y Carcelario).