25 de julio de 2015

LA IMPARCIALIDAD EN LOS PROCEDIMIENTOS DISCIPLINARIOS




La principal razón que me invita nuevamente a escribir en este influyente blog, deriva en recordar la importancia del principio de imparcialidad en el ejercicio de la potestad disciplinaria, tanto de autoridades como de órganos, afectada últimamente con interpretaciones forzadas que generan y sustentan la entropía del sistema jurídico disciplinario.

Es conocido que el ejercicio de esta potestad, como función administrativa que es, está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en el principio de imparcialidad[1], el que deberá tenerse en cuenta por los órganos de control al juzgar la legalidad de la conducta de los servidores públicos en el cumplimiento de sus deberes constitucionales, legales o reglamentarios, garantizando en todo momento que prime el interés colectivo sobre el particular[2].

Si la finalidad de la función administrativa del Estado busca la satisfacción de las necesidades de todos los habitantes, de conformidad con los principios, fines y cometidos consagrados en la Constitución Política[3], no se puede admitir el ejercicio de la potestad disciplinaria sin consultar el interés general, pretendiendo favorecer investigados por inclinaciones partidistas y/o personales, por un lado, y por el otro y no menos importante, imponer sanciones lejos de una justificación jurídica axiomática y de una valoración probatoria razonable, en virtud de esas inclinaciones.

El ejercicio de la potestad disciplinaria sin imparcialidad no faculta, desde el punto de vista ético, a los órganos encargados legalmente de ejercerla a fin exigir la eficiencia y eficacia de quienes gestionan lo público, por cuanto iría en contravía de ese valor característico de la función administrativa sancionatoria.

Se advierte así la primacía del interés general sobre el particular como sustento del Estado Constitucional de Derecho, razón de ser de la existencia de un control disciplinario respecto de aquellas personas que tienen la tarea de servirle a la sociedad para impedir se sirvan de ella.

Así como existe quienes aprueban las decisiones disciplinarias, siempre hay un sector de la sociedad que las desaprueba, por considerar a la potestad disciplinaria un instrumento capaz de obtener fines personales, políticos y protervos por parte de quien la detenta, lo cual muestra el lado frágil y desafortunado del actual régimen disciplinario de los funcionarios públicos -para no decir una crisis-, por la utilización desmesurada y la pérdida de credibilidad de las autoridades que ejercen dicha potestad; sin que ello signifique desconocer que la misma se erige en principal herramienta de lucha contra la corrupción administrativa en nuestro país.

Se debe evitar que autoridades disciplinarias, al adelantar sus investigaciones, se limiten a la aplicación mecánica y sesgada de normas procesales, sin tener en cuenta las bases fundamentales para impartir verdadera justicia disciplinaria, como son la independencia e imparcialidad, labor que se cumple si la academia y la sociedad en general vigila y controla el ejercicio del ius puniendi, o para ser más específico, la acción de la auctoritate disciplinares.
 
Instrumentos internacionales que conforman nuestro ordenamiento jurídico por vía del Bloque de Constitucionalidad[4], no titubean en la atención que merece este pilar sobre el que se mantiene todo Estado Constitucional de Derecho; tal es el caso de la Convención Interamericana de Derechos Humanos[5], al disponer en su Artículo 8 como garantía judicial, entre otras cosas, que toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, lo cual debe ser armonizado con el Artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
 
Con fundamento en la garantía judicial de la Convención, se pronunció la autoridad encargada de interpretarla en el caso Apitz Barbera y Otros Vs. Venezuela, en sentencia del 5 de agosto de 2008, donde al analizar el principio estudiado, cuestionó la decisión de destituir varios jueces de ese país por un supuesto error judicial inexcusable:

“La Corte […] ha adoptado decisiones que generaron “reacciones adversas por parte de altos funcionarios del Poder Ejecutivo” y un “conjunto de indicios” permite inferir que el órgano que ordenó la destitución carecía de independencia e imparcialidad y que dicha destitución obedecía a una “desviación de poder” que se explicaría en la “relación de causalidad [que existiría] entre las declaraciones del Presidente de la República y altos funcionarios del Estado por los fallos contrarios a intereses del gobierno y la investigación disciplinaria que fue impulsada y que devino en la destitución de las víctimas”. (Negrillas y subrayas fuera del texto)
Variopintos son los regímenes disciplinarios en Colombia que desarrollan el principio de imparcialidad como asiento de los procedimientos disciplinarios[6].

Desde la vigencia del primer Código Disciplinario contenido en la Ley 200 de 1995, se enfatizó en que las autoridades disciplinarias debían actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en propender por investigar la verdad de los hechos y sancionar a los responsables, garantizando en todo caso los derechos de los investigados[7]. Al desarrollar allí este principio el Legislador lo armonizó con los de motivación e investigación integral[8], así como lo hizo en la Ley 734 de 2002, al definirlo como uno de los principios rectores que rigen la actuación procesal disciplinaria[9], observados por el funcionario investigador con absoluto rigor en la búsqueda de la prueba[10].

A todo lo anterior corresponde agregar, que la reforma al Código Disciplinario próxima a ser sancionada, consagra igualmente el principio de imparcialidad como pilar del procedimiento allí establecido, limitado a la búsqueda de la prueba como desarrollo del principio de investigación integral[11],  disposición que debe ser interpretada con los Artículos 114 y 26 ibídem, así como con el numeral 3°, Artículo 3 de la Ley 1437 de 2011[12], con aquellas faltas relacionadas con el régimen de impedimentos y conflicto de intereses del Artículo 56 del Código General Disciplinario y con algunos deberes asignados a todo servidor público (Art. 38 núm. 3, 7, 39).

No es extraño, entonces, el mandato del Artículo 6° Superior, al establecer que los ciudadanos solo responden por infringir la constitución y la ley, pudiendo realizar con libertad todo aquello que no está prohibido, mientras que los servidores públicos, investidos de autoridad o no, deben proceder conforme con lo que la constitución y la ley prescribe para no incurrir en omisión o extralimitación de funciones, de manera especial, en la dirección de actuaciones disciplinarias, por cuanto allí se pueden afectar y limitar los derechos fundamentales de quienes resultan investigados y eventualmente sancionados.

Sea esta la oportunidad para indicar que dentro de un proceso disciplinario la responsabilidad no solo la tiene quien funge como investigado, sino también aquel encargado de dirigir la actuación procesal. Sería ilógico que la autoridad disciplinaria, durante la investigación, limite o restrinja derechos fundamentales de los sujetos disciplinables contrariando los parámetros fijados por la constitución y la ley.

Así las cosas, la imparcialidad en los procedimientos disciplinarios no es un simple valor enunciativo, sino uno de aquellos principios superiores sobre los cuales se orienta la actuación y la toma de decisiones, equilibrio que debe tener la autoridad a la que le corresponde decidir independientemente de su ideología en la aplicación e interpretación de la ley, así como también el órgano o institución que dicha autoridad representa.



* Abogado en Derecho Disciplinario y Derecho Administrativo. Profesor Universitario.

[1] Artículo  209 de la Constitución Política, reiterado en la Ley 489 de 1998: Artículo 3º.- Principios de la función administrativa. La función administrativa se desarrollará conforme a los principios constitucionales, en particular los atinentes a la buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y transparencia. Los principios anteriores se aplicarán, igualmente, en la prestación de servicios públicos, en cuanto fueren compatibles con su naturaleza y régimen.”
[2] Parágrafo, Artículo 3°, Ley 489 de 1998.
[3] Artículo 4, Ley 489 de 1998, en concordancia con el Artículo 2 de la Constitución Política.
[4] Al llamado “Bloque de Constitucionalidad” lo he denominado: normas internacionales obligatorias.
[5] La Corte IDH, en Opinión Consultiva OC-20/09 de 29 de septiembre, solicitada por la República Argentina con relación al alcance del Artículo 55 de la CADH sobre la designación de un Juez Ad Hoc en aquellos casos contenciosos originados en comunicaciones interestatales y no en peticiones individuales, conocidos por ella, indicó sobre la imparcialidad: “En cuanto a [… la] imparcialidad e independencia […] deben ser entendidas como garantías que se proyectan esencialmente hacia las partes como un derecho al acceso a la justicia y a las distintas garantías que rigen el debido proceso. [… L]a imparcialidad además de ser vista desde un plano subjetivo, también debe serlo desde una perspectiva objetiva, lo que implica dar ‘apariencia de imparcialidad’ [… . L]a independencia […] debe implicar que la actuación de los magistrados no puede estar afectada por ningún tipo de ingerencia (sic) que intente volcar la balanza para uno u otro lado.”
[6] En Colombia, los regímenes disciplinarios de la policía nacional, contenido en la Ley 1015 de 2006,  ni el de los abogados, regulado en la Ley 1123 de 2007,  consagran el principio de imparcialidad como garantía en el adelantamiento de las actuaciones. Sin embargo, debe indicarse que el procedimiento aplicable a los miembros de la policía nacional, es el contemplado en la Ley 734 de 2002, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 58 de la Ley 1015 de 2006.
[7] Artículo 77, ley 200 de 1995. Resulta oportuno mencionar que los Artículos 37 de esta misma ley incluyó el principio de imparcialidad como un principio rector de la actuación disciplinaria.
[8] Numerales 3 y 6, Artículo 77 ibíd. En igual sentido lo hizo la Ley 836 de 2003 en su Artículo 95.
[9] Artículo 94, Ley 734 de 2002 y 93, Ley 836 de 2003.
[10] Artículo 129, Ley 734 de 2002.
[11] Artículo 148, CGD.
[12] Artículo  3°. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. […]3.  En virtud del principio de imparcialidad, las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin discriminación alguna y sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.”