20 de febrero de 2011

¿SERÍA FACTIBLE REEMPLAZAR EL PARLAMENTARISMO POR EL PRESIDENCIALISMO EN COLOMBIA?




Los griegos en los tiempos antiguos solían preguntar al sabio Solón: "¿Cuál es la mejor Constitución?’"

Él solía contestar: "Decidme primero para qué pueblo y para qué época".

Charles De Gaulle, 1946 [Citado por Jorge Carpizo].

A consecuencia a la crisis del sistema presidencial colombiano en la última década se ha reabierto el debate sobre la posibilidad de instaurar un régimen parlamentario de gobierno como consecuencia a la falta de gobernabilidad en Colombia, entendida como la capacidad de un gobierno de llevar a cabo el programa por el cual fue elegido, se debe, esencialmente, a causas inherentes al régimen presidencia.

Cabe resaltar que se han realizado grandes esfuerzos por otorgarle de mayor agilidad, transparencia, gobernabilidad, organización y cultura democrática, pero lo que se ha logrado es insuficiente y, en muchos casos, las complicaciones se han exacerbado: se mantiene el desprestigio de la actividad política; los partidos políticos aún se encuentran fragmentados; las oposiciones son de dudosa credibilidad, los dispositivos institucionales para confrontar y remediar las crisis políticas agudas que pongan en peligro la continuidad constitucional, siguen siendo insuficientes y poco eficaces; tenemos un ejecutivo acosado y atareado por las múltiples obligaciones y responsabilidades en una misma persona como jefe del Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa; a esto se suma la rigidez de los períodos del presidente y los congresistas.

Lo que impide a los ciudadanos terminar rápidamente con la gestión de los malos funcionarios o reelegir indefinidamente a los buenos; las relaciones entre el ejecutivo y el Congreso siguen en una eterna rivalidad, que lleva a negociaciones burocráticas y acuerdos secretos para garantizar la gobernabilidad.

Todos estos problemas de nuestra actividad institucional, se derivan en buena parte en la estructura del sistema presidencial que nos rige. Es inaceptable que a doscientos años de vida institucional Colombia aún tenga problemas de esa índole. Por esto las altas esferas gubernamentales han planteado por solución la opción del parlamentarismo, porque se trata de una herramienta orientada a prevenir muchos de los principales problemas que sufre nuestro sistema político.

¿Pero si sería esa la solución?, esta pregunta se la hacen tanto académicos como políticos; ellos aducen, entre diversas refutaciones, que en Colombia no estamos listos ni preparados para salto hacia el parlamentarismo, puesto que los partidos políticos de la actualidad carecen de solidez por el contrario se presenta cada vez más la fragmentación de los mismos, tampoco contamos con la suficiente cultura política como consecuencia del funcionamiento de dicho esquema de gobierno, que viene desde la fundación de la primera República, es decir, desde la Constitución de Cúcuta de 1821 por manifiesta influencia de Simón Bolívar, nuestro Libertador.

En América latina aun en la actualidad somos vulnerables al fenómeno del caudillismo —Característico de los sistemas presidencialistas—, donde líderes carismáticos acceden al poder por medio de discursos populistas y demagogos asociados con el favorecimiento y la estimulación de las ambiciones y sentimientos “revolucionarios” de la población; como consecuencia obtener el reconocimiento del liderazgo por parte de las multitudes. Por ejemplo, el papel fundamental de Chávez en el proceso de reforma en Venezuela; si este llegare a irse sin importar el motivo, se retrotraerían poco a poco (depende de quién lo suceda) las acciones al punto del viejo sistema a través del Parlamento y otras instituciones. En Bolivia, Sin Evo Morales en el poder sería impensable la “Revolución socialista”.

En Argentina en la vida política se ha llegado a un punto en la que los Kirchner sean “imprescindibles”, pero si a todo lo que representa el kirchnerismo como disposición política desaparece, muchas “opciones de cambio” se desvanecerían. En Colombia todo esta exacerbado en la figura de Álvaro Uribe donde el miedo al enorme vacío en la política del país y el retroceso a los logros y las políticas implementadas dio como resultado la elección de Juan Manuel Santos como expresión de continuidad de las políticas de Uribe.

En un país como Colombia, la inestabilidad con el sistema parlamentario es un riesgo particularmente grande, donde el descontento nacional, el oportunismo político por el control de los medios como arma electoral han sido muy determinantes tanto como para tranquilizar y engañar al país como para crear caos, escándalos políticos que desencadenan crisis al interior del país

Teniendo en cuenta lo antes expuesto, el presidencialismo implementado por los países de América latina toma como referencia el modelo del sistema presidencial norteamericano. Este al ser adaptado al contexto social, político y económico de los países de América Latina, por ello se evidencian múltiples características opuestas, en virtud de lo anterior, el constitucionalista Jorge Carpizo[1] afirma que no existe un presidencialismo latinoamericano sino varios tipos según cada país analizado, esto en consecuencia de la alta diversidad cultural, fuerte inestabilidad política y económica, el fenómeno del neo-caudillismo —Menen en Argentina, Fujimori en Perú, Castro en Cuba—, como ultima consecuencia sería la intervención extranjera en la política interna de los países latinoamericanos, esto iba desde aspectos meramente económicos hasta el patrocinio — ya sea armado o económico — a dictadores (caudillos), grupos armados que tenían como propósito la desestabilización y derrocamiento de gobernantes no afines con el país en cuestión

De lo anterior se puede argumentar como ventaja dentro del sistema parlamentario ante el presidencialista, que en este se encuentran puntos positivos tales como: la no sujeción a períodos fijos; un mejor sistema de control y cambios en el gobierno; un escenario óptimo de actuación y existencia de los partidos; menor participación del caudillismo; una correcta armonía entre el Legislador y el jefe de gobierno; y la reducción de funciones protocolarias para el jefe de gobierno.[2]

Históricamente en Colombia las relaciones entre el Congreso y el ejecutivo han estado marcadas por un intercambio de apoyo por puestos. Esto no sucede en ningún país donde opere el sistema parlamentario, pues los puestos en la administración pública en esos países no son del resorte del ejecutivo sino de una carrera administrativa imperial en la cual no pueden tener ninguna injerencia ni el gobierno ni el Congreso. Por esto, mientras en el país la burocracia siga siendo un botín, ese sistema no podrá operar.

Durante el gobierno Uribe se ha hablado mucho de la meritocracia, pero esta ha sido más simbólica que real. Los cargos adjudicados por méritos son muy pocos.[3] Analizando la condiciones sociopolíticas de nuestro país con relación a lo antes expuesto, son palpables, sin duda alguna, los riesgos que se a los que conlleva el consagrar un régimen de esta naturaleza, esto podría desatar el caos nacional y la inoperancia de nuestro ordenamiento jurídico

En conformidad con la factibilidad de adoptarse un régimen parlamentario en reemplazo del actual régimen presidencialista en Colombia, es bueno conferir que este proceso implica una serie de reformas de tipo políticas, de Estado y la consecuente reestructuración de los partidos políticos. Debido a que estos se constituyen un elemento insustituible de la democracia y del Estado social de derecho, en cuanto que representan los ideales, principios y propuestas programáticas que los ciudadanos acogen como modelo para desarrollar la convivencia y armonía que debe regir los destinos de la sociedad.

Pero el sistema presidencialista también tiene sus ventajas frente al parlamentarismo, la más significativa, es la rígida separación de poderes y la elección independiente del legislativo y el ejecutivo. En un Estado presidencialista, el pueblo tiene la potestad para elegir al parlamento y al presidente de forma independiente uno de otro, sin que el presidente tenga que pertenecer al partido mayoritario del congreso; mientras que en el parlamentarismo se elige exclusivamente a un parlamento que, posteriormente, elegirá como presidente al candidato del partido con más escaños, por lo que la voluntad popular, en muchas ocasiones, se ve reducida a la mera voluntad de unos cuantos, estableciendo cuando lo necesitan pactos con otros partidos que en muchos casos no coinciden en programa y en ideología, arrebatando el futuro gobierno a proyectos mayoritarios que se quedan a las puertas de formar un Gobierno por tan sólo un diputado.

La ventaja en el modo de elección independiente de los poderes legislativo y ejecutivo permite una mayor elección para los votantes, que pueden votar para elegir tanto al jefe del ejecutivo -a través de electores- como a los legisladores, constituyéndose una efectiva separación de poderes. La experiencia nos muestra que en los regímenes parlamentarios los partidos políticos tienden a ser más sólidos y disciplinados que en los sistemas presidenciales, dado que en el parlamentarismo los partidos cuentan con incentivos para mantenerse cohesionados: de un lado, los partidos o el partido del gobierno buscan mantenerse en el poder y de otro, los partidos o el partido de oposición tienen la posibilidad de desbancar, en cualquier momento, al gobierno de turno. Además existen estructuras de bancada con disciplinas de partido muy organizadas.

Muchos opinan que antes de adoptarse un sistema parlamentario en el país, se requieren con antelación otro tipo de reformas (en lo jurídico, económico, político, social y cultural) que de por sí tomarían años en volverse realidad. Por esta razón se considera que la propuesta de cambio de gobierno, no debe tomarse como proceso de corto plazo y de fácil adaptación en el país. Y con mayor razón si se tiene en cuenta que probablemente el 99 por ciento de los colombianos no tenga la más remota idea de qué se trata.

En la concepción de los que están a favor de adoptar un modelo de régimen parlamentario en el país, se tiene en cuenta para su implementación las más variadas formas de parlamentarismo que existen en el mundo, unas más avanzadas y exitosas que otras. En América Latina se han dado tímidos y frustrados intentos por tratar de establecer sistemas parlamentarios. Empero, no existe un modelo lo suficientemente cercano a nuestra tradición y a nuestra idiosincrasia que podamos tomar como referente o ejemplo para hacer un tránsito seguro y definitivo al parlamentarismo. Sin embargo esta situación, no tiene que ser óbice para que siga el empeño de avanzar hacia un mejor sistema de organización política. Existen varios modelos exitosos de parlamentarismo híbrido o semi-presidencialismo donde se extraen los mejores elementos y experiencias, para adaptarlos a la realidad colombiana.

Para nadie es un secreto que es sistema presidencial en Colombia está en crisis Esto es importante tenerlo en cuenta, debido a que el que el tránsito de un sistema presidencial a un sistema parlamentario sería el cambio político estructural más importante de Colombia en los últimos 200 años.

Las costumbres de cada país, el sistema de partidos políticos y la madurez de los mismos, el sistema electoral, el peso específico y rol de la opinión pública en la sociedad y la gestión del Estado, el respeto de las instituciones propias de una sociedad democrática, en líneas generales, aquellos presupuestos sociales, políticos, económicos y culturales que hacen que cada Estado sea idéntico a sí mismo, son aspectos que ofrecen resistencia natural a la creación de un nuevo sistema de gobierno, es por ello que tales aspectos no deben dejar de tomarse en cuenta al momento de adaptar un nuevo sistema o régimen de gobierno en el país.

En Inglaterra, por ejemplo que es la cuna del sistema parlamentario, el gobierno no puede nombrar sino 136 personas en total. Todo el resto de los funcionarios públicos son de carrera administrativa, En Colombia es al revés. Sólo unos cientos de cargos son producto de un concurso de méritos y el resto, alrededor de un millón, son nombrados a dedo.

Otro aspecto a resaltar es que en el sistema el parlamentario tiene influencia en la composición del gobierno y no tiene ninguna limitante respecto a la legislación. Este sistema en Colombia puede ser muy peligroso por la existente cuota burocrática de los congresistas en la composición del gabinete ministerial, sumado a que el parlamento no tiene limitaciones legislativas, garantía que existe en nuestro sistema y que la ejerce la corte constitucional con el control previo y posterior de las leyes, por otra parte es muy peligroso que el jefe de Estado pueda disolver el parlamento acabando con la democracia y representación del pueblo.

Mientras esta situación subsista no habrá posibilidades de implantar el sistema parlamentario, puesto que, como el control político es mutuo, también los congresistas podrán acudir a la moción de censura para vengar su descontento burocrático. Y esto para no mencionar las presiones que se podrían presentar en el Congreso, donde es innegable que hay personas cercanas tanto al narcotráfico como al paramilitarismo.[4]

Lo anterior nos demuestra que la importación de elementos a realidades totalmente distintas para los que fueron originalmente concebidos y sin una reformulación en función de cada una de ellas, pueden conllevar a objetivos totalmente distintos a los planteados inicialmente.

El sistema presidencialista en Colombia y en gran parte de América Latina, en la última década ha entrado a un periodo de letargo operacional que ha desencadenado problemas de gobernabilidad, esto ha dado como resultado que tantos políticos, académicos y el pueblo en general, plantean como solución un cambio de régimen de gobierno, como salida del problema. La opinión esta dividida entre el sistema presidencialista o dar paso al parlamentarismo europeo.

Desde mi punto de vista la implementación de un régimen de gobierno, no debe plantearse en términos absolutistas -presidencial o parlamentario-, lo más conveniente sería empezar de cero y rediseñar una nueva arquitectura constitucional que provea mecanismos para asegurar la gobernabilidad, efectividad y armonía.

Teniendo en cuenta lo anterior y organizando los criterios de diversos especialistas constitucionales[5] de renombre internacional y con experiencia en la redacción de reformas constitucionales y legislativas en diversos países, Con base a lo antes expuesto y a lo interiorizado en diversos textos consultados puedo afirmar que para implementar algún régimen de gobierno — ya sea presidencialista, parlamentarista o semi-presidencialista— se tiene que hacer en el ordenamiento jurídicos, diversas reformas que vayan abriendo camino para un posible cambio de régimen:
  • Comenzando por la modificación del sistema electoral para disminuir la personalización o el particularismo del poder y darle paso a la representación que es pieza fundamental para el cambio de régimen, esto se lograría estableciendo el umbral electoral entre un 5% y 8% provocando un multipartidismo moderado como los que acontecen en Alemania y Francia donde existen más de dos partidos fuertes, pero sin embargo se llega a la conformación de mayorías de coalición en el parlamento que soporte al gobierno, pero nunca por escenarios de fragmentación partidista extrema donde sería casi imposible llegar a una coalición mayoritaria y llevaría al estado a un régimen de gobierno disfuncional.[6]

  • Ir introduciendo bajo la figura de la reforma constitucional dispositivos de corte parlamentario, puesto que esto va mostrando tanto a políticos como a la ciudadanía en general la mecánica del régimen de gobierno próximo a instaurar.

  • Socializar ampliamente en la ciudadanía, generar y crear debates públicos, en escuelas y universidades, políticos sobre la elección de un sistema de gobierno idóneo para el país, esto tiene como fin realizar posteriormente una consulta a la sociedad en un referéndum para que ella como constituyente primario sea quien a la final elija las reformas más convenientes para el país.

  • Trazarse una hoja de ruta que organice, planifique y provea a la ciudadanía de una interacción pedagógica con la mecánica del nuevo sistema, para que el país se vaya adecuando tranquilamente sin apuros al cambio de sistema puesto que, cambiar la costumbre socio-cultural de doscientos años, a mi parecer no sería recomendable en un plazo menor de 8 años.

  • Recuperar el prestigio del congreso, gobierno, organismos de control, clase política, endureciendo las sanciones y penas tanto a partidos, tanto a políticos como a sus partidos, reducir la impunidad frente a los hechos de corrupción, con esto se planea infundir un mayor temor a disponer de los recursos públicos o dificultar la adquisición para uso personal de estos, ya sea, por la sanción o por la moral, puesto que esta ultima anda muy elástica en las últimas décadas.

  • Infundir la cultura de la legalidad de la ciudadanía desde las escuelas para así ir inculcando en los niños y jóvenes quienes serán los políticos y dirigentes del mañana, estas futuras generaciones, serán quienes disfrutaron plenamente del cambio de régimen.

  • Implementar la carrera administrativa que tanto le hacía falta a Colombia y que sería fundamental para la implementación del nuevo sistema, esto tiene como fin acabar con el vicio clientelista de la clase política colombiana que ha visto siempre en la burocracia una fuente de enriquecimiento económico y de obtención de mayor poder político.

Con la implementación de la carrera administrativa se busca que accedan a la administración las personas con las mejores aptitudes y que se ascienda en el escalafón por méritos y no por componendas o manejos políticos, a fin de lograr estabilidad y justicia en los cargos públicos

Siguiendo los parámetros anteriormente planteados, se darían unas condiciones óptimas para implantar —a mi parecer— un sistema de gobierno de corte Semi-Presidencialista, pero totalmente diseñado para Colombia, en palabras de Sartori “una obra de ingeniería constitucional” hecha a la medida a la realidad socio-cultural de Colombia.
El mecanismo jurídico idóneo para la adopción del régimen Semipresidencialista —o cualquier otro— en Colombia, sería recurrir al constituyente primario, a través de una Asamblea Constituyente, mecanismo consagrado en los artículos 374 y 376 de la Constitución vigente, lo anterior expuesto, está apoyado firmemente en la Sentencia C-551 de 2003 de la Corte Constitucional.[7]

La flexibilidad del sistema Semi-Presidencialista puede oscilar entre ser presidencialista a parlamentarista, según el Presidente tenga o no en el Congreso mayorías afines a su sector político, si las tiene tendría las funciones de Jefe de estado y Jefe de gobierno —puesto que este vendría de su misma colectividad—, en el caso de que no las tenga, solo está a expensas de cumplir sus funciones asignadas constitucionalmente, esto le daría mayor estabilidad a las políticas de estados casi nulas en nuestro país.

El régimen Semipresidencialista es beneficioso para el logro de una gobernabilidad democrática, transparente y representativa, en tanto que disminuye la probabilidad de conflicto entre la Rama Ejecutiva y Legislativa del poder público, tiene la flexibilidad institucional que se requiere para adaptarse a las distintas coyunturas políticas de un país, estimula el fortalecimiento de los partidos políticos y, por ende, el Jefe del Estado se reviste del poder moderador necesario para superar las crisis políticas que tanto han azotado a Colombia en su corta vida institucional.

ANEXOS

Parlamentarismo Vs. Presidencialismo (Estudio Comparado). Instituto De Investigaciones Legislativas del Senado de la República (IILSEN). http://www.senado.gob.mx/iilsen/content/lineas/docs/varios/Parlamentarismo_Presidencialismo.pdf

Situación y perspectivas del presidencialismo y el parlamentarismo en América Latina: ¿Crisis de la democracia o crisis de gobernabilidad? César Arias

Régimen Parlamentario ¿Opción Para Colombia? José Fernando Flores. http://foros.uexternado.edu.co/ecoinstitucional/index.php/derest/article/viewFile/485/464




[1] Carpizo, Jorge. “Concepto De Democracia Y Sistema De Gobierno En América Latina”, Institutos de investigaciones jurídicas, UNAM, México, 2007. p. 60 - 75.
[2] Caldas, Tito Livio. “Puntos Positivos del Sistema Parlamentario” En El Sistema Parlamentario, El Mejor Gobierno para Colombia. 2004. p. 37-40
[3] Santos, Alejandro. “¿Presidente o Primer Ministro?”, Revista Semana, Edición del Domingo 29 Agosto 2004
[4] Santos, Alejandro. “¿Presidente o Primer Ministro?”, Revista Semana, Edición del Domingo 29 Agosto 2004
[5] Véase Bibliografía Consultada

[6] Flores, José Fernando. “Rudimentos del régimen parlamentario: ¿una opción para Colombia?”, Revista Derecho del Estado, pp. 245-291, Ed.nº2, junio de 2009

[7] En esta providencia se revisó la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 por la cual se convocaba a un referendo. Allí se hizo una distinción entre los conceptos de modificación y sustitución de la Constitución. De este modo, la Corte determinó que las modificaciones son reformas a la Constitución del constituyente derivado que no implican cambios en los principios fundamentales de la Carta consagrados por el constituyente primario, mientras que las sustituciones son, por el contrario, cambios fundamentales en tales principios llevados a cabo también por el constituyente derivado.